地方政策制定过程中的“中央政策—上级地方政策—下级地方政策”模型,是建立在中央集权制的国家政权组织体系基础上的。因此,中央政策对地方政策的影响、制约程度取决于中央集权的程度。在过去中央高度集权时,地方很少有自主权,地方政策的制定过程往往只是一个照搬中央政策的过程,地方政策缺少应有的相对独立性和灵活性,全国各地出现了政策上一刀切的现象。由于我国地大人多,各地条件不同,中央政策对地方政策的影响和制约只能从一般意义上去理解,在具体措施上只能由各地方去确定。因此,我们不能把“中央政策—上级地方政策—下级地方政策”的过程模式简单地理解为后者照搬前者的过程,而应该看成一个内容不断具体化、措施不断特殊化的过程。
另一方面,我们还应看到,政策是一种利益机制,不同的政策反映了不同的利益关系。中央政策所反映的是全国的整体利益,而地方政策所反映的则是地方的局部利益。在社会主义条件下,整体利益与局部利益也存在矛盾。要解决好这个问题,就必须正确处理好集权与分权的关系问题。改革开放以前,我国曾就地方分权问题进行过多次试验,较大规模的一次是1958年的权力下放,但不久又将权力上收了。这也表明过去我们对中央政策与地方政策关系的处理还是处在不断探索、完善之中。
随着我国经济体制改革的推行和深入,我国对政治体制、政策制定和执行体系也进行了一系列相应改革,总的方向是中央向地方下放权力,即扩大地方自主权。毫无疑问,这对于调动地方的积极性确实发挥了很大作用。但是,从目前的情况看,在中央向地方下放权力的过程中,又产生了一些新的问题,这就是政策失控,出现了所谓“打擦边球”、“踩红线”、“上有政策、下有对策”等一系列问题,必须引起我们的高度重视。
过程模型二:“民主—集中”过程模型
民主集中制是我党重要的组织原则,也是我国政权建设和政策制定与执行过程中的一项重要原则。在地方政策制定过程中,它不但具有一般意义,而且具有特殊意义。
关于民主集中制对政策过程的一般意义,毛泽东曾经有过两种解释。一种解释是把民主和集中看成同一政策过程的两个阶段,民主即是政策制定的阶段,而集中则是指政策执行的阶段,并认为这两个阶段是统一的,相互联系的。另一种解释是,认为政策制定过程本身就包括了民主和集中两个阶段,是民主与集中的统一。所谓民主,就是首先要广泛听取各方面的意见;所谓集中,就是要在广泛听取各方面意见的基础上形成统一的政策。因此,政策过程的“民主—集中”过程模型就表现为先民主、后集中。我们理解的政策过程的民主集中制,绝大多数是从这个意义上而言的。