以上我们对“民主—集中”过程模型的讨论,仅仅是从一般政策过程而言的。从地方政策过程看,“民主—集中”过程模型不仅包含了以上两层含义,而且包含了第三层含义,即上级与下级的关系。在地方政策过程中,“民主—集中”模型在上级地方政府(直到中央政府)与下级地方政府的关系上,表现为“民主—集中—再民主—再集中”的关系。所谓“民主”,是指通过听取本地方有关单位和成员(即下级)的意见,提出地方政策问题;所谓“集中”,是指在提出政策问题后,请示上级,在征得上级同意前提下将该问题列入政策议程;“再民主”则是指通过民主程序制定地方政策;“再集中”即是指本级地方政府制定的政策报上级批准或备案。地方政策制定过程中在上级与下级之间形成的这种几上几下的过程,也可简略地称之为“民主—集中”过程。
地方政策过程中的“民主—集中”过程模型较好地解决了政策过程中决策参与和决策统一的矛盾。决策参与和决策统一是一对相互联系又相互冲突的矛盾。如何正确处理好这一矛盾,这不仅仅是一个理论问题,而且是一个如何正确地制定政策的实践问题。如果把民主与集中对立起来,实际上也就是把决策参与和决策统一对立起来。多元决策论认为,政策决策的民主性是指有无数的观点、个人、团体、思想和价值观争夺权力,即通过竞争而获得影响和制定政策的权力。换句话说,在多元主义看来,没有政治的多元化就没有民主,政策过程中的民主与集中是截然对立的。这种观点从政策过程来看,会遇到一个无法解决的矛盾,这就是政策统一问题。政策的统一只有通过集中来实现,没有集中如何实现政策的统一?在美国已经有人认识到这种绝对民主化的多元主义对国家的统一构成了威胁。与此相反,精英决策论认为政策是由一些为数不多的掌权人物作出的。这种观点更多地倾向于政策制定过程的集中性。但是,它的中心命题是制定政策的并不是群众,政策并不反映群众的利益和要求。这样在事实上排除了政策过程的民主性,同样是不可取的。
“民主—集中”过程模型是对我国政策制定过程的真实描述,在我国地方政策制定过程中,正如我们在前面已分析过的那样,这一过程模型得到了广泛的运用。因此,在地方政策制定过程中,只要真正地坚持了民主集中制原则,按照“民主—集中”过程模型进行决策,就能够做到决策过程的民主化,又能够保持政策的统一性。
第一,我们所说的民主不是多元主义所说的绝对民主,而是在集中指导下的民主,是一种有领导有秩序的民主。对民主进行指导和领导,目的不在于限制民主和压抑民主,而在于充分发扬民主,以确实保证各方面的各种意见能够充分发表出来。从这个意义上说,集中指导和有秩序的领导本身就是民主的一种保障机制。我国地方政策过程的民主行为,就是在必要的指导下进行的。这种集中指导包含了两层含义:一是一般意义上的“集中领导”,即要在当地领导机关的组织下进行;二是特殊意义上的“集中领导”,这就是地方政策的制定要以上级政策为依据并要向上级组织报告或由上级组织审查或备案。